Espacios. Vol. 36 (Nº 02) Año 2015. Pág. 14

Programa de Aceleração do Crescimento (PAC): análise aplicada em uma perspectiva keynesiana

Growth Acceleration Program (PAC): analysis applied in a Keynesian perspective

Jamile de Campos COLETI 1; Gustavo Bonin GAVA 2; Andréa Leda Ramos de OLIVEIRA 3

Recibido: 15/12/14 • Aprobado: 22/12/14

Contenido

1. Introdução

2 Revisão Teórica

3 Infraestrutura e multiplicador keynesiano

4 Considerações finais

Referências Bibliográficas

1. Introdução

Nos últimos anos, a infraestrutura de transporte brasileira sofreu com a falta de investimento no setor. Segundo a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP, 2012), estima-se que as indústrias brasileiras apresentam um gasto extra anual de R$ 17 bilhões devido ao déficit de infraestrutura que ocorre no setor logístico, em que, predomina precária conservação da grande maioria das estradas, excesso de burocracia, sucateamento nos portos, falta de capacidade das ferrovias e despesas com armazenagem.

Soma-se a isso, o fato da logística ter assumido maior relevância no período recente em função das pressões competitivas decorrentes da maior abertura comercial. Conforme Marchetti e Ferreira (2012), o custo logístico no Brasil é estimado em cerca de 11% do Produto Interno Bruto (PIB), o que revela a sua importância econômica.

A presença do Estado quanto às questões logísticas foi mais efetiva no I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1972-1974) e no II PND (1975-1979). Tais planos desenvolvimentistas tinham como meta a integração nacional, por meio da expansão das fronteiras de desenvolvimento e a realização de investimentos em infraestrutura. Foi nesse processo que o Estado esteve presente, atuando na regulação das decisões privadas e na participação dos investimentos (OLIVEIRA, 2014).

Entretanto, a partir do início da década de 1980, com a deterioração das contas públicas no Brasil, ocorreu um abandono de políticas setoriais, principalmente voltadas para a infraestrutura (OLIVEIRA, 2014). Durante a década de 1990, devido à falta de investimento público nos transportes, a iniciativa privada ganhou mais espaço e as privatizações e concessões no setor foram ampliadas. (JULIO, 2012).

O sistema de transporte brasileiro é composto por cinco modais: o modal rodoviário, o ferroviário, o hidroviário, o aeroviário e o dutoviário. Segundo dados da CNT (2014), a matriz de transporte de cargas no Brasil é calcada no transporte rodoviário, responsável por cerca de 61% de toda a movimentação.

A principal vantagem do transporte rodoviário no Brasil é em relação à sua disponibilidade/flexibilidade, já que a malha está presente em todo o território nacional, porém seu custo é alto se comparado aos outros modais terrestres.

Coleti e Oliveira (2013) apontam que o Brasil detém potencial para um crescimento econômico firme, entretanto, aspectos como a burocracia excessiva, a falta de tecnologias, e, sobretudo, a infraestrutura inadequada e insuficiente dos transportes, acabam colocando imposições ao crescimento e expansão da economia brasileira.

Atualmente, a insuficiência da infraestrutura logística brasileira acarreta perda da competitividade com a elevação do Custo Brasil – um conjunto de dificuldades estruturais, burocráticas e econômicas que encarecem os investimentos no País (OLIVEIRA, 2011).

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), busca a retomada do planejamento e execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seu desenvolvimento acelerado e sustentável (BRASIL, 2014a).

Em relação à expansão do sistema de transporte rodoviário, o PAC prevê investimentos para melhorar a duplicação, pavimentação, acesso a portos, contornos e travessias urbanas, para a eliminação de pontos de estrangulamento em eixos estratégicos, além do desenvolvimento de novas regiões, ampliação da integração física nacional aos países vizinhos e redução do custo do transporte. Busca também a melhoria da qualidade e tráfego nas rodovias, com intuito de reduzir o índice de acidentes (BRASIL, 2014a).

Um setor importante que as obras do PAC buscarão explorar é a intermodalidade [4], onde pretendem construir terminais intermodais para promover a integração das modalidades de transporte e, dessa forma, diminuir o custo logístico.

Sendo assim, o presente artigo busca avaliar os investimentos do PAC diante da óptica keynesiana, com recorte para os investimentos em infraestrutura de transporte rodoviário, já que este tem uma maior participação na matriz de transportes brasileira.

Para tanto é realizada uma revisão teórica acerca dos investimentos do PAC e sobre o pensamento keynesiano, principalmente na abordagem de investimento com base na obra "Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda" de John Maynard Keynes (1936).

A seção dois do presente artigo conta com uma breve revisão sobre os investimentos em infraestrutura de transportes, com destaque para os projetos contemplados no PAC. Na seção três apresenta-se uma discussão teórica quanto ao papel do Estado brasileiro com práticas intervencionistas na economia, partindo para a definição de desenvolvimento e de crescimento econômico. Nessa seção encontram-se os elementos conceituais para estabelecer a relação de investimento público em infraestrutura na promoção de desenvolvimento e crescimento econômico, sob na óptica keynesiana. Na seção quatro são apresentadas as principais conclusões do presente artigo.

2. Revisão Teórica

2.1. Investimentos em infraestrutura

De acordo com Bertussi e Junior (2012), a literatura econômica aponta que os investimentos em infraestrutura configuram-se com um dos principais responsáveis por permitir o crescimento sustentado da economia. Setores como o de energia, telecomunicações e transportes detêm a capacidade de gerar externalidades positivas, que permitem aumentar a produtividade de outros investimentos e agregar ganhos de escala e escopo a diversas atividades.

Segundo Macêdo, Nascimento e Kuwahara (2010), a infraestrutura de transporte constitui-se num diferencial competitivo tanto para as empresas quanto para o governo de um país.

O argumento de Frischtak (2008) com base em estudos do Banco Mundial é de que seria necessário que o Brasil investisse em infraestrutura o equivalente a 3% de PIB apenas para manter o estoque de capital existente. Para alcançar o patamar de países como China e Coréia do Sul seria necessário investir entre 4% e 6% do PIB durante um período de 20 anos, sendo que na atualidade esses investimentos estão da ordem de 2% ao ano.

Dentre o período do pós-guerra e meados da década de 1990, pode-se dividir o setor de infraestrutura em duas fases: 1945-1979 e 1980-1995. A primeira caracterizada pela forte expansão do investimento em logística, ampliando a oferta e a qualidade dos serviços, enquanto, na segunda fase, a crise das finanças públicas inviabilizou a capacidade de investimento das estatais, tanto na ampliação quanto na manutenção do capital de infraestrutura. Este cenário implicou na baixa qualidade e nos gargalos observados na década de 1990. São elementos comuns nas duas fases: a baixa participação do capital privado e as fontes de financiamento via fundos específicos do Estado (FERREIRA; MALLIAGROS, 1998).

O governo Dutra (1946-1951) implementou o plano SALTE [5] em 1947, que tinha por objetivo sanar problemas da saúde, alimentação, transportes e energia. O que acabou refletindo numa elevação nos gastos da administração pública e ampliou a concessão de crédito. No período posterior foram realizados grandes projetos de infraestrutura com apoio, , do então criado Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (REIS, 2008).

Segundo Reis (2008), os investimentos em infraestrutura não poderiam ficar nas mãos do setor privado sob o argumento de que haveria altos riscos e dificuldades no controle de tarifas dos serviços de utilidade pública.

Este cenário muda com a entrada de Juscelino Kubitschek, no período que vai de 1956 a 1960, com a criação do Conselho de Desenvolvimento que elaborou o Plano Quinquenal de Metas, que tinha como objetivo ampliar a participação do setor público na formação de capital, principalmente, nos setores de energia, transporte, alimentação, indústrias de base e educação, de forma a estimular o investimento privado gerando emprego para elevar" o padrão de vida da população. Em consequência do Plano Quinquenal de metas, o PIB cresceu 9,5% ao ano e o Estado exerceu uma substancial demanda por investimento, de forma a sustentar a demanda efetiva e controlar o ciclo econômico (REIS, 2008).

No período do Plano de Metas, o modal rodoviário foi priorizado. Dentre os motivos que levaram o Estado a concentrar o investimento neste modal, destacam-se a demanda da indústria de transformação para movimentação dos insumos e produtos finais e também a pressão da indústria automobilística que estava se estabelecendo no Brasil, setores-chave na época (NETO et al., 2011).

Nas décadas de 1960 e 1970, o Estado foi responsável por cerca de 60% do investimento da economia brasileira, sendo que as decisões locacionais de tais investimentos eram tomadas, geralmente, de acordo com interesses políticos (DINIZ, 1993).

De acordo com Ferreira e Malliagros (1999), o período entre 1964 e 1994 o Brasil apresentou uma relação positiva entre investimento público em infraestrutura e o PIB, sendo que os setores de maior impacto foram energia elétrica, transportes e telecomunicações. O setor de transportes recebeu um incremento nos investimentos públicos em 1970, 1978 e 1979, porém, nos anos seguintes, os recursos disponíveis foram alocados para outros setores econômicos, deixando o setor de transportes estagnado.

Durante os anos 1960 e 1970, a malha rodoviária federal pavimentada cresceu rapidamente, passando de 8.675 km em 1960 para 47.487 km em 1980. Desde então cresceu lentamente e em 2014 alcançou 66.410 km (CNT, 2014).

Segundo um estudo do Neto et al. (2011), a expansão da malha rodoviária se deu pois sua construção era financiada através de recursos arrecadados pela União – especialmente, imposto incidente sobre a propriedade de veículos e imposto sobre combustíveis e lubrificantes –, destinados à implementação do Plano Rodoviário Nacional [6] (PRN) e ao auxílio financeiro dos estados na execução dos investimentos rodoviários.

Na década de 1970, o Estado implantou a maior parte da infraestrutura existente e criou diversos incentivos fiscais, tributários, creditícios e cambiais que foram fundamentais para moldar as condições de desenvolvimento regional recente da economia brasileira (PACHECO, 1996).

Com a crise fiscal dos governos estadual e federal sofrida a partir da década de 1980, os recursos passaram a ser disputados por diversos segmentos e o setor de transporte acabou sendo pouco beneficiado. Os recursos alocados ao sistema logístico eram insuficientes para contribuir com sua ampliação e limitados até para a manutenção do que já estava implantado. Foi nessa época que as ferrovias começaram a ser desativadas, por não disporem de recursos para manutenção.

Os problemas macroeconômicos da década de 1980, com o grave problema fiscal enfrentado pelo governo federal provocou um rápido declínio dos investimentos em infraestrutura (PÊGO FILHO; CANDIDO JÚNIOR; PEREIRA, 1999).

A dificuldade foi que, a partir de 1985, as inúmeras tentativas de controlar a inflação tornaram o ambiente macroeconômico restritivo quanto aos investimentos, principalmente os de caráter privado. Com isso, os investimentos em infraestrutura variaram entre 2% e 4% do PIB até meados da década de1990 (BERTUSSI; JUNIOR, 2012).

A implementação do Plano Real em 1994, que tinha como dentre outras metas promover a estabilização das contas públicas por meio da contenção de gastos, o que implicou num processo de não-investimento, deixando o setor de infraestrutura a margem do processo de desenvolvimento.

Em 1995, o governo federal iniciou o Programa de Concessão de Rodovias Federais para a iniciativa privada. O vencedor das licitações era escolhido de acordo com a empresa que oferece a menor tarifa de pedágio cobrada, sendo remunerado integralmente pela arrecadação de pedágio dos usuários da rodovia (NETO et al., 2011).

Além disso, hoje são comuns as parcerias público-privadas para construção de infraestrutura logística em todos os modais. Essa parceria já é regulamentada e busca aumentar a participação de steakholder nos investimentos em transporte.

Os anos seguintes foram marcados por uma série de instabilidades econômicas por todo o mundo, e o Banco Central teve que manter as taxas de juros internas em patamares extremamente elevados, chegando a 45% a.a em março de 1999, o que reduziu drasticamente a atratividade de quaisquer projetos de investimentos no país (BERTUSSI; JUNIOR, 2012).

A Figura 1 ilustra a participação no produto interno bruto (PIB) dos investimentos totais – público e privado – em transporte rodoviário. De 2002 a 2003, houve uma queda de 33% no total de investimentos em transportes no país. No transporte rodoviário, essa queda foi ainda maior, os investimentos caíram aproximadamente 50%. De 2003 a 2009, observa-se que os investimentos totais em transporte elevaram-se consistentemente. Os investimentos privados foram impulsionados pelo Programa Nacional de Concessões de Rodovias Federais.

Figura 1 . Participação no PIB dos investimentos em transportes e rodovias (em %)
Fonte: (NETO et al., 2011).

No modal rodoviário, o investimento público é maior que o privado uma vez que a malha pública é superior a malha privada. Em 2010, a malha federal pública representava 62 mil quilômetros, enquanto as rodovias sob administração de particulares representava apenas 4,7 mil quilômetros (NETO et al., 2011).

Na tentativa de resgatar o princípio de planejamento estratégico da infraestrutura brasileira, o Ministério dos Transportes criou em 2007 o Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT). O PNLT tem seu horizonte focado até 2023 e partiu de uma base de banco de dados georreferenciados contendo os principais dados de interesse do setor de transportes, incluindo desde aspectos socioeconômicos até ambientais (BRASIL, 2014b).

O PNLT busca redimensionar a matriz de transportes e os custos envolvidos em toda a cadeia de transporte e ainda, incorpora questões de sustentabilidade, redução das desigualdades regionais, indução ao desenvolvimento sustentável e uso adequado das modalidades ferroviário e aquaviário no transporte de cargas.

Finalmente, o aumento dos investimentos públicos observados a partir de 2003 reflete as tentativas do governo federal em dinamizar a infraestrutura de transportes no país, promovendo um aumento da capacidade no sistema de transportes brasileiro. A significativa inclinação da curva (Figura 1), a partir de 2008, indica investimentos mais robustos, provavelmente, reflexos dos primeiros resultados do PAC, discutidos na próxima seção.

2.2. Investimentos do PAC

O Programa de Aceleração do Crescimento tem como objetivo promover a retomada do planejamento e execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seu desenvolvimento acelerado e sustentável (BRASIL, 2014a).

A primeira fase do PAC teve início em 2007 e tem como objetivo criar condições macrossetoriais para o crescimento do país. Buscando promover a aceleração do crescimento econômico, o aumento do emprego e a melhoria das condições de vida da população, o programa apoia-se em três pilares: incentivar o investimento privado; aumentar o investimento público em infraestrutura; e remover obstáculos burocráticos ao crescimento (PÊGO; CAMPOS NETO, 2008).

De acordo com o relatório da Fundação Dom Cabral e do Fórum Econômico Mundial (FDC; FEM, 2009), grande parte dos projetos presentes no PAC são resultantes de analises e estudos realizados desde a década de 1980 para identificação dos gargalos existentes.

Ainda segundo o relatório, o PAC "foi adotado pelo governo como um pacote de infraestrutura único, buscando uma melhor alocação dos recursos de modo que novos investimentos fossem focados no aumento da produtividade e competitividade" (FDC; FEM, 2009).

De acordo com Dieese (2007), o PAC resgata a visão e o planejamento de longo prazo, buscando melhorar o ambiente de investimentos, mantendo a previsibilidade, estabilidade e regras mais claras para a realização dos mesmos.

O PAC, diferentemente do Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), não pode ser entendido como um plano de desenvolvimento do país, pois se restringe a um conjunto limitado de medidas. Por outro lado, também não se trata de um programa de governo, pois este último é mais amplo, sendo que as políticas públicas são implementadas por diversas instâncias, como por exemplo: ministérios, órgãos públicos e também empresas estatais. Sendo assim, o PAC constitui num conjunto articulado de medidas na área econômica, é um meio através do qual o governo estabelece metas para o crescimento (DIEESE, 2007).

Os investimentos em transportes realizados pelo PAC tem como objetivo retomar os investimentos no setor de forma a eliminar gargalos logísticos que restringem o crescimento, reduzir o custo de transporte e ampliar a produtividade, a fim de estimular o investimento privado e o desenvolvimento regional (JULIO, 2012).

Julio (2012), ainda afirma que após o encerramento do período para conclusão do PAC-1, muitas obras não foram iniciadas em função de problemas políticos, conflitos com a legislação ambiental e questões locais. Porém, alguns dos objetivos do PAC como induzir e estimular o investimento privado (propensão marginal a investir) é alcançado com um cenário macroeconômico de expectativas de lucros, gerando um efeito multiplicador sobre a economia brasileira.

A Tabela 1 indica que os investimentos em logística do PAC-1 representavam cerca de 11% do investimento total planejado. As obras abrangiam as rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos.

Tabela 1 . Previsão de investimentos em infraestrutura, 2007-2010 (R$ bilhões)

Fonte: Brasil (2014a).

Mas os planos do governo federal não se restringiram ao PAC. Em abril de 2010, o governo federal lançou um novo programa de investimentos, o qual ficou conhecido como PAC-2, cujo foco principal se dá sobre infraestrutura social e urbana e investimentos em energia. O novo programa prevê R$ 1.586 bilhões em investimentos, dos quais apenas R$ 109 bilhões destinam-se aos transportes (BRASIL, 2014a).

Com o PAC-2 o governo federal aposta em mais uma tentativa de reduzir os gargalos logísticos e de transporte que prejudicam a eficiência econômica nacional.

Segundo Coleti e Oliveira (2013), em relação à logística, o PAC-1 e PAC-2 vêm realizando obras em ferrovias e rodovias em todo país, buscando otimizar o escoamento da produção brasileira. Além dessas duas modalidades, o programa possui projetos de portos, hidrovias e aeroportos. A Figura 2 mostra, a partir de dados do PAC-2, a distribuição dos projetos de infraestrutura para cada modalidade de transporte.

Figura 2 . Empreendimentos do PAC-2 por modalidade
Fonte: Coleti e Oliveira (2013).

Devido às características das obras financiadas pelo PAC, que além do processo de licitação conta com a parceria entre estados e municípios, é comum um atraso na implementação das obras, portanto, muitas das obras previstas no programa ainda não foram iniciadas e outras estão atrasadas em relação ao cronograma estimado.

O PAC não só incorporou diversos projetos que já estavam previstos desde a década de 80, mas também promoveu a intervenção sobre o território brasileiro de forma a auxiliar na inserção competitiva do Brasil na economia internacional.         

Na próximo seção é abordada a temática sobre decisão do investimento no PAC diante de uma visão keynesiana e o efeito do multiplicador sobre os investimentos públicos em transporte e infraestrutura.

3. Infraestrutura e multiplicador keynesiano

Para analisar os investimentos em infraestrutura e o seu papel na promoção do desenvolvimento, é importante resgatar alguns conceitos presentes na óptica keynesiana. Primeiramente, será discutido o papel do Estado nas políticas de desenvolvimento, sobretudo em regimes intervencionistas, e, num segundo momento, fazer uma revisão sobre o efeito multiplicador do investimento, e nesse ponto será discutido sua aplicação no setor de transporte, com ênfase nos projetos de infraestrutura a serem desenvolvidos no PAC.

3.1. Desenvolvimento e o papel do Estado no Brasil

Os conceitos de crescimento e desenvolvimento econômico são distintos em concepção e forma. Isso porque, o crescimento econômico pode ocorrer sem que o outro respectivamente ocorra. Em outras palavras, crescimento econômico não é sinônimo de desenvolvimento econômico. Sen (2000) reforça o argumento ao afirmar que desenvolvimento econômico não pode ser confundido com crescimento econômico, o entendimento de desenvolvimento deve ir muito além do que simplesmente crescer economicamente.

Em países em desenvolvimento, como no caso no Brasil, a questão sobre o desenvolvimento e crescimento econômico esteve atrelada a diversos governos, como discutido na seção dois, a exemplo dos dois mandatos de Getúlio Vargas (1930 a 1945 e 1951 a 1954) e no mandato de Juscelino Kubitschek (1956 a 1961). Ainda sobre a intervenção do Estado na economia, o País teve como maior exemplo o período ditatorial (1964 a 1986).

Em contramarcha ao Estado intervencionista, o período datado de 1990 até meados de 2002 conduziu o receituário neoliberal; políticas liberalizantes estiveram no cerne dos mandatos de Fernando Collor de Mello (1990 a 1992), Itamar Franco (1992 a 1995) e de Fernando Henrique Cardoso (1996 a 2002), este último com dois mandatos seguidos.

De acordo com Diniz (2013), a visão neoclássica refere-se a concepções sobre o papel do Estado como sendo um agente ineficiente, extremamente burocrático e engessado, impossibilitando a iniciativa privada e o mercado de se autorregularem plenamente, o autor salienta que esta visão é atualmente refutada pelos principais autores internacionais como, por exemplo, Chang (2010), Schmidt (2008) e Weiss (2003; 2006; 2009).

Desde então o País passou, e ainda passa, por um ciclo de intervenção do Estado na economia, fortemente influenciado por políticas macroeconômicas de cunho keynesiano. Os dois mandatos de Luís Inácio Lula da Silva (2003 a 2011) e, atualmente o da presidenta Dilma Rousseff (2010 a 2014), demonstram tal fato.

Na nova concepção do Estado interventor na política econômica, autores brasileiros surgem no atual cenário, os quais de acordo com Carneiro (2012), possuem duas vertentes: a primeira denominada de novo-desenvolvimentismo, composta pelos autores: Oreiro e Paula (2009), Sicsú, Paula e Michel (2007) e Bresser-Pereira (2012). Para Carneiro (2012) os novos-desenvolvimentistas:

[...] apesar de apontarem pontos importantes como a fraqueza do departamento de meios de produção e da burguesia nacional, é superficial na medida em que não leva em conta as tentativas do desenvolvimentismo em criá-los, por exemplo, durante o II PND. Em contrapartida, não explica como e por que em países sem tradição empresarial privada forte, como na China, o desenvolvimento avançou. (CARNEIRO, 2012: 758)

Em contrapartida aos novos-desenvolvimentistas, os sociais-desenvolvimentistas aparecem no centro da definição das políticas econômicas, trazendo a questão social para dentro do debate econômico. Carneiro (2012) coloca como autor central da vertente social-desenvolvimentistas, Bielslchowsky (2000), onde o mesmo recorre ao papel-chave do consumo de massas e à redistribuição de renda, políticas econômicas retratadas fortemente no atual período econômico brasileiro. Além deste posicionamento, a estratégia de desenvolvimento seria sustentada pelo aumento do volume de emprego, disponibilidade dos recursos fiscais e "atenuação da restrição externa".

Como discorre Carneiro (2012) a estratégia social-desenvolvimentista apresenta quatro pilares, a saber:

1. melhor redistribuição da renda;
2. ampliação da infraestrutura econômica e social;
3. reindustrialização via valorização de cadeias produtivas;
4. expansão do setor primário, baseado fortemente em recursos naturais

Isto posto, fica claro a tentativa de retomada dos investimentos públicos na infraestrutura de transportes, principalmente com base no segundo, terceiro e quarto pilares de estratégias, assumidas pelo Estado brasileiro associadas ao plano social-desenvolvimentista.

3.2. O efeito multiplicador dos investimentos em infraestrutura de transportes

Como descrito anteriormente, pode-se destacar a mudança do papel do Estado no investimento público na concepção keynesiana. John Maynard Keynes (1883 – 1946) pressupõe em sua maior obra - Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda (1936), que o problema do sistema econômico está na insuficiência de demanda [7]. Esta insuficiência inibiria o processo de produção e o nível real do emprego. Ainda sobre este conceito, Belluzzo e Almeida (1989) reforçam a teoria keynesiana de que "o princípio da demanda efetiva afirma que o nível da renda e emprego da comunidade é determinado pelas decisões de gasto dos capitalistas". Portanto, são os investimentos correntes que determinarão os níveis de emprego e de pleno emprego, permitindo um aumento do fluxo da propensão marginal a consumir (fluxo de consumo).

Dada esta propensão a consumir, Keynes estabelece uma relação entre o fluxo dos investimentos e os volumes agregados de emprego e renda, a qual relação ele denomina "multiplicador".

[...] No entanto, é para o princípio geral do multiplicador que temos de nos voltar a fim de procurar a explicação para o fato de as flutuações do montante do investimento, que são uma fração comparativamente reduzida do rendimento nacional, poderem gerar alterações do emprego e do rendimento agregado de amplitude muito maior do que elas. (KEYNES, 2012: 92).

O multiplicador para Possas (1999: 30):

[...] Isto só poderá acontecer (multiplicador), mesmo assim condicionado a uma tendência efetiva e não apenas a uma possibilidade lógica, decorrido o "tempo necessário" para que o consumo e a renda se ajustem em níveis tais que a diferença entre eles seja igual ao investimento dado (o mesmo vale para o modelo de Kalecki, feita a devida adaptação para uma dada distribuição de renda) — obviamente o conhecido mecanismo multiplicador, presente tanto em Keynes quanto em Kalecki. Acontece que aquele "tempo necessário" para o ajustamento é indeterminado, podendo situar-se entre zero e infinito; o multiplicador é um mecanismo potencial, típico de estática comparativa, e por isso sem definição temporal precisa, uma vez que depende totalmente de como se comportam as expectativas de curto prazo (ligadas às decisões de produção), além de supor o investimento constante durante o ajuste.

Conclui-se que o efeito multiplicador tanto no modelo keynesiano como kaleckiano, só é realmente possível quando se abstrai a ideia de que para o investimento existir, precisa-se necessariamente de poupança, esta relação é amplamente combatida pela leitura atenta dos dois autores aqui citados, partindo-se assim contra a corrente neoclássica, onde a relação é difundida como verdadeira (POSSAS, 1999).

Keynes, portanto, coloca ao investimento uma função de suma importância na dinâmica econômica e social, entretanto, para ele o investimento não iria acontecer de forma potencial sem a intervenção estatal. Já o investimento privado, quando deixado apenas a favor do mercado, se torna insuficiente para impedir um estado de depressão econômica. Por esta razão Keynes sugere a intervenção estatal:

[...] Com base nos interesses gerais da comunidade, espero vê-lo (Estado) assumir uma responsabilidade cada vez maior na organização direta dos investimentos, visto que se afigura provável que as flutuações observadas na estimativa do mercado da eficiência marginal dos diversos tipos de capital, calculada segundo os princípios aqui descritos, serão demasiado grandes para poder ser compensadas por meio de mudanças viáveis da taxa de juro. (KEYNES, 2012: 147).

Segundo Rangel (2005) apud Julio (2012), a teoria do efeito multiplicador intensifica a formação de capital; um aumento nos investimentos representa uma diminuição dos trabalhadores no exército de reserva, incrementando assim à renda de cada um destes a partir do momento em que começam a trabalhar nos novos empreendimentos. Podemos compreender neste movimento o claro parecer de Keynes de um aumento da propensão a consumir em conjunto com o também aumento da propensão marginal a investir do setor privado.

A retomada dos investimentos públicos federais através dos PAC-1 e 2 alteram a dinâmica da indústria atual. Isso porque as obras geram uma pressão por recursos imediatos. Objetivamente, os setores serão beneficiados apenas ao longo de vários anos após as obras estarem completadas, este fato, entretanto, não impede que se possa realizar uma avaliação do efeito multiplicador no setor de transportes.

Segundo trabalhos realizados por Netto et al. (2011); Bertusi e Junior (2012); Julio (2012); Silva et al. (2013); Pereira (2013); Silveira e Julio (2013), demonstram que existem relações entre investimentos públicos em transporte e o efeito multiplicador.

Bertusi e Junior (2012) descrevem o impacto dos gastos públicos em transporte sobre o crescimento econômico dos estados brasileiros entre 1986 e 2007, o estudo envolveu a metodologia de dados em painel e o modelo de efeitos fixos, ambos frequentemente utilizados na econometria. Os resultados foram positivos e significativos, os autores provam que investimentos públicos em transportes permitiram a redução da desigualdade entre as regiões do país, especialmente no período de 2003 a 2007, os autores afirmam que:

[...] Os resultados obtidos pelas estimações de efeito fixo mostraram que o investimento público no setor de transportes provoca efeito positivo e estatisticamente significante sobre o desempenho econômico dos estados brasileiros e contribui potencialmente para a redução da desigualdade de renda entre eles. Ainda de acordo com as evidências empíricas encontradas, os gastos públicos em infraestrutura de transporte são mais produtivos nas regiões menos desenvolvidas do país (regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste), comparando-se com as regiões mais desenvolvidas (Sul e Sudeste). Isso significa que a mesma quantidade de gasto público tem impacto diferente dependendo de que região do país ele é aplicado. (BERTUSI; JUNIOR, 2012: 130).

Em estudo similar de Silva et al. (2013), deteve-se ao objetivo principal de identificar a relação entre investimentos em infraestrutura de transportes terrestres e crescimento da economia representado pela ampliação do PIB, mesmo que o estudo não contemple a periodização da implementação do PAC (1995-2004), os resultados alcançados auxiliam a entender o efeito do multiplicador na economia. A metodologia de análise estatística em conjunto por avaliação gráfica permitiu aos autores interpretar uma causalidade entre investimentos rodoviários e ferroviários, em sua conclusão reiteram:

[...] Observou-se bi causalidade entre investimentos em rodovia e ferrovia, sendo um indicativo de complementaridade de investimentos, ou melhor, investimentos conjugados. Contudo, dado o montante aplicado em cada modo, infere-se que as rodovias foram privilegiadas e as ferrovias passaram apenas por processos de manutenção sem ocorrer expansão da malha, bem como houve uma desoneração dos cofres públicos pós 1995 com a redução drástica dos investimentos públicos no modo ferroviário. (SILVA et al 2013: 142).

Agregando o PAC-1 aos trabalhos do Neto et al. (2011), os autores demonstram que o setor passou por um "renascimento na última década", em contraponto ao final da década de 1990, com a passagem do receituário neoliberal houve um melhor posicionamento governamental em busca de soluções para os gargalos no setor de transporte, em especial, o rodoviário através de investimentos de longo prazo, deixando as demandas de curto prazo em segundo plano.

Entre os principais resultados alcançados por este trabalho estão as análises acerca da reforma e recuperação de estradas estaduais e federais, em conjunto com parcerias públicas e privadas. O modelo de concessões foi utilizado inúmeras vezes pelo governo federal em busca destas parcerias e a estratégia de disponibilizar mais linhas de crédito, por meio do BNDES. Dentre estas estratégias assumidas, houve, de acordo com Neto et al. (2011), um crescimento dos investimentos federais de cerca de 195% entre os anos de 2002 e 2009.

Pereira (2013) utiliza-se de dados secundários e uma análise quantitativa para demonstrar que o PAC no período de 2007 a 2010, contribuiu para o desenvolvimento econômico em detrimento do social no Estado da Bahia. A análise parte da metodologia da regressão linear, optando-se por um estudo empírico. A escolha por regressão linear para inferir o relacionamento das obras do PAC baiano com o PIB se deu na tentativa de se obter perspectivas destas variáveis até 2015, e, desta forma tirar conclusões sobre o quanto o PAC poderia influenciar na economia do estado através da também evolução do PIB. Os resultados apontaram que o PAC contribuiu apenas para a geração de crescimento econômico. O estudo foi amplamente prejudicado, uma vez que mais de 75% das obras do PAC-1 não estavam completadas, comprometendo assim a metodologia do trabalho.

Mesmo com a baixa porcentagem das obras concluídas, Pereira salienta que:

[...] Por fim, apesar da pouca execução do PAC no território baiano, percebe-se que ele interferiu no PIB do estado. Agora, imaginem a repercussão do PAC-1 se o seu índice de conclusão de obras se aproximasse dos 100%? Apesar de o mesmo focar mais em interesses políticos e econômicos, e negligenciar na maioria das vezes as questões ambientais, ele foi e será importante para o desenvolvimento do estado baiano. Caso ocorra sua descontinuidade, promoverá danos não apenas à economia regional, mas também à área social do estado, pois se as obras de infraestrutura logística, energética e social e urbana deixarem de ocorrer, diminuirão a competitividade do Estado e aumentarão os gargalos na área de infraestrutura. (PEREIRA, 2013: 197).

Diferentemente dos estudos apresentados anteriormente, com interesse em analisar a relação dos investimentos públicos em transporte e o crescimento econômico partindo de modelos econômicos e dados quantitativos, os trabalhos de Julio (2012) e Silveira e Julio (2013) são concretizados com um escopo metodológico diferente, abordando o investimento público do PAC-1 e 2 em conjunto com o desenvolvimento regional e o efeito multiplicador sobre à iniciativa privada.

Nesta abordagem os investimentos, como indicava Keynes (1936), não são dispêndios para a economia nacional, mas estão associados à formação de expectativas de longo prazo. Assim, a diminuição das expectativas da iniciativa privada está correlacionada à redução dos investimentos que, por ventura, leva à retração do número de empregos e da demanda efetiva. Consequentemente, os estrangulamentos no setor de transporte são empecilhos ao desenvolvimento nacional e regional por limitar os fluxos econômicos, impelir a capacidade ociosa à indústria de transporte e outras indústrias correlacionadas e não impulsionar novas inversões em respectivas indústrias.

As conclusões do trabalho de Julio (2012) estão ligadas aos estudos das obras do PAC na Região Metropolitana de São Paulo, a autora chega a conclusões parecidas com as dos demais pesquisadores citados anteriormente, em especial a importância dada ao PAC pela natureza de ser o primeiro programa de investimento público de grandes proporções das últimas décadas.

O investimento público em infraestrutura de transporte também promove o efeito do multiplicador, a autora salienta que na realização de obras de grande porte a geração de incentivos para o aumento da demanda efetiva é alcançado, em várias obras avaliadas, as indústrias de máquinas, matérias primas e manufatureiras demonstraram crescimento, demonstrando um "verdadeiro efeito multiplicador" Julio (2012).

Silveira e Julio (2013) realizaram trabalho semelhante, porém com a metodologia saindo da avaliação apenas em obras em infraestrutura do PAC da Região Metropolitana de São Paulo e avançando para as demais regiões brasileiras, abarcando o desenvolvimento regional dentro dessa perspectiva. O trabalho identifica a existência do multiplicador nos investimentos e no desenvolvimento social-econômico, em especial os autores demonstram que houve uma melhora nos projetos ferroviários e a geração e/ou ampliação de outros polos de produção de trens, implementos ferroviários e peças. Apesar da maioria destes se concentrarem nos estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, também existem iniciativas no Ceará e em Pernambuco. Entrando neste contexto, a construção de novos trechos ferroviários vai muito além de resolver problemas com gargalos no transporte de matérias primas; também contribui para a integração nacional e para a expansão da indústria atrelada ao setor.

Os estudos aqui analisados discorrem de diversas formas para chegarem a resultados, se não parecidos, complementares, todos apresentam a relação de investimento público, promovido pelo PAC-1 e 2, com crescimento econômico, e, em alguns exemplos, desenvolvimento econômico-social. Todos aproveitam para sinalizar a existência do multiplicador na relação.

4. Considerações finais

O presente artigo teve como objetivo apresentar uma avaliação sobre os investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e buscou-se fundamentar a análise dos investimentos de acordo com a visão keynesiana, Para tanto, foi resgatado a definição do multiplicador keynesiano, dentro de uma economia em desenvolvimento, como é o caso brasileiro.

A partir do início da década de 1980, a peculiaridade da economia brasileira foi marcada pela deterioração das contas públicas o que levou a um efetivo abandono de políticas setoriais, principalmente voltadas para a infraestrutura.

Em 2007, a retomada dos projetos em logística se deu através da iniciativa do Governo Federal com o lançamento do PNLT. Após duas décadas de absoluta ausência no setor de transportes e a fala de um sistema de planejamento estratégico, o PNLT surge na tentativa de dar suporte ao planejamento de intervenções públicas e privadas na infraestrutura e na organização dos transportes.

Em paralelo, também em 2007, e subsidiado pelo PNLT, teve início o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) e, em 2011, o PAC-2. O PAC-1 teve como meta estimular o investimento privado em obras de infraestrutura, estimulado pelo aporte financeiro a partir do Estado, especialmente via Plano Plurianual e BNDES. Além do incentivo ao financiamento, o Estado tenta gerir de forma mais efetiva as concessões ao empreendedor privado quanto ao uso para exploração econômica do empreendimento em transportes.

O PAC-1 e o PAC-2, não só incorporaram diversos projetos que já estavam previstos desde a década de 80, mas também promoveram a intervenção sobre o território brasileiro de forma a auxiliar na inserção competitiva do Brasil na economia internacional.

A retomada dos investimentos públicos federais através dos PAC-1 e 2 alteram a dinâmica da indústria atual. Isso porque as obras geram uma pressão por recursos imediatos. Objetivamente, os setores serão beneficiados apenas ao longo de vários anos após as obras estarem completadas, este fato, entretanto, não impede que se possa realizar uma avaliação do efeito multiplicador no setor de transportes.

Parte dos esforços deste artigo foram no sentido de expor os trabalhos recentes sobre a relação de investimento público e desenvolvimento e crescimento econômico, todos os trabalhos concluíram que a relação entre as variáveis é positiva, mesmo em trabalhos de cunho metodológico empírico, os resultados apresentados demonstraram a existência de um efeito multiplicador nos moldes keynesianos, ou seja, investimentos públicos em diferentes modais de transportes refletem em um aumento da demanda agregada e das propensões a consumir e a investir.

O Brasil ao inserir em sua dinâmica um modelo de desenvolvimento econômico com claros direcionamentos a investimentos em infraestrutura, sobretudo na logística de movimentação de bens e produtos, também precisa fortalecer modelos que incluam as políticas públicas que atendam outros setores, como saneamento e mobilidade urbana. Isso porque, investimentos em saneamento básico, trens de passageiros, metrôs, dentre outros, também geram efeitos multiplicadores na economia nacional.

Como recomendação final, sugerimos que novos estudos sobre o PAC-2 contemplem outras obras e regiões brasileiras, ampliando a análise para além da obras de infraestruturas como, por exemplo, o caso da infraestrutura de transporte no estado de São Paulo ou na Região Sudeste.

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1 Instituto de Economia (IE), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Brasil. jamile.coleti@gmail.com
2 Instituto de Economia (IE), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Brasil. gugava123@gmail.com

3 Faculdade de Engenharia Agrícola (FEAGRI), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Brasil. andrea.oliveira@feagri.unicamp.br

4 Intermodalidade é a combinação de diferentes modalidades de transporte para levar o mesmo produto de uma origem a um destino (ARAÚJO, 2005).
5 Implantado no governo Dutra elegeu quatro setores como prioritários para os investimentos governamentais: Saúde, ALimentação, Transporte e Energia.
6 O Plano Rodoviário Nacional (PRN) foi criado em 1944 e tinha como objetivo ligar o país de Norte a Sul e cortá-lo em outras direções, estendendo sobre o território nacional uma trama de vias de comunicação eficiente (BRASIL, 2014b).

7 A demanda, de que trata o autor, é a demanda efetiva, ou seja, a renda agregada (ou produto) que os empresários esperam receber por meio do volume de emprego que resolvem conceber.