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Espacios. Vol. 35 (Nº 1-Especial) Año 2014. Pág. 8 |
Evolución del marco jurídico del turismo en Venezuela: una regresión reciente en favor del centralismoLegal framework for tourism in Venezuela: recent regressions in favor of centralismArturo J. MORENO A. 1 Este trabajo contó, entre otros, con el apoyo de ECOS-Nord-FONACIT y del Laboratorio de Innovación y Aprendizaje (LIA). Es uno de los resultados del Proyecto: “Petróleo, tejido productivo y turismo en la cuenca del río Orinoco ¿qué opciones para un desarrollo sustentable de los territorios?”; y del Proyecto LOCTI: “Tejido Productivo y Turismo en Venezuela: Innovación y Desarrollo Sustentable”. |
Contenido |
RESUMEN: |
ABSTRACT: |
IntroducciónEl interés del Estado venezolano por regular la actividad turística se expresó desde las primeras décadas del siglo veinte cuando mediante decreto se promulga el Primer reglamento del servicio de turismo, el 16 de Noviembre de 1937. En este instrumento se delega en el Ministerio de Fomento la competencia en los asuntos relacionados con el turismo, y para el cumplimiento de sus funciones éste crea el Servicio Nacional de Turismo, que se encargaba de la promoción turística, la elaboración de los programas de turismo, el fomento de las iniciativas para el desarrollo del turismo (de particulares y empresas), y proveía todo lo necesario para la debida capacitación de las personas que trabajaban con los servicios turísticos. Además se creo una Comisión Consultiva Ad Honorem, cuyos miembros se designaban por resolución especial, encargada de asesorar al Servicio Nacional de Turismo para contribuir a mejorarlo. El 27 de Agosto de 1938 el gobierno del entonces Presidente, General Eleazar López Contreras, decreta la primera Ley de turismo del país. En ésta se crea la Oficina Nacional de Turismo, la cual sustituye al Servicio Nacional de Turismo. Se establece un registro detallado de carácter obligatorio para todas aquellas compañías y personas que trabajen prestando servicios a turistas (primer antecedente del actual Registro Turístico Nacional RTN). Se mantiene la Comisión Consultiva con el carácter Ad Honorem de sus miembros y se le otorga condición de autoridad policial. Se establece un régimen sancionatorio para los infractores de la ley. El 15 de Marzo de 1939 el Presidente López Contreras decreta el Reglamento de la Ley de turismo siendo uno de sus aspectos más significativos la composición de la Comisión Consultiva, porque ésta daba cuenta de la voluntad de incluir a todos los sectores involucrados en la actividad; constituidos por dieciséis (16) miembros principales y ocho (08) suplentes, distribuidos de la siguiente manera:
Solo después de treinta y cinco años se lleva a cabo una revisión de esta Ley de turismo. Es así como el 22 de Junio de 1973, durante la Presidencia del Dr. Rafael Caldera y bajo la Vigencia de la Constitución Nacional de 1961, se promulga la segunda Ley de turismo. Los aspectos más importantes a resaltar en esta ley son los siguientes:
Después de casi veinte años de aprobada la segunda Ley de turismo, se somete a revisión y se promulga una tercera Ley el 18 de Diciembre de 1992, durante el segundo período Presidencial del Sr. Carlos Andrés Pérez. En este instrumento jurídico se establece:
Para el 24 de septiembre de 1998 y durante la segunda presidencia del Dr. Rafael Caldera de promulga la cuarta Ley sobre turismo y la primera con carácter orgánico, en esta se consagran con mayor relevancia los siguientes aspectos:
El 26 de Noviembre de 2001, bajo el marco de una Nueva Carta Magna que le le otorga al turismo rango constitucional, se promulga la quinta Ley de turismo, segunda de carácter orgánico. Son profundos los cambios que se observan en esta, he aquí los más importantes:
El Ejecutivo Nacional decide darle rango ministerial al turismo para lo cual promulga el 23 de Junio de 2005 una nueva Ley orgánica de turismo, entre los aspectos más importantes podemos mencionar:
En el Marco de la tercera Ley Habilitante otorgada por la Asamblea Nacional al Presidente de la República Bolivariana de Venezuela Hugo Chávez Frías (años 2007-2008) se promulgó el 31 de Julio de 2008 la Ley Orgánica de Turismo, a continuación detallamos sus aspectos más relevantes:
El 15 de Junio de 2012 en el marco de la cuarta Ley Habilitante que la Asamblea Nacional le aprobará al Presidente Hugo Chávez, se promulgó el Decreto de la actual Ley Orgánica de Turismo. A continuación se mencionan los aspectos más relevantes: El capítulo VIII se dedica a lo referente al fomento, promoción y desarrollo del turismo como actividad comunitaria y social (Arts. 48 al 65) Estableciendo un compromiso por parte del Estado de apoyar las inversiones privadas que promuevan formas de turismo basadas en lo comunitario (Art. 53). Se contempla el desarrollo agro turístico del país articulando las acciones con los diferentes niveles políticos territoriales y las instituciones con competencia en materia de agricultura, tierras y turismo (Art. 80). Asimismo se reconoce el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a desarrollar y administrar la actividad turística en todas sus fases de su hábitat y tierras (Art. 81). En el capítulo XVI dedicado al fomento de la Calidad y Control de la Actividad Turística, apenas se dedican un par de artículos muy generalistas (Arts. 112 y 113) a un tema fundamental como lo es la calidad. Los últimos capítulos XVII, XVIII y XIX se dedican a las facultades de inspección y control del Órgano Rector; el régimen de sanciones y el procedimiento para las mismas (Arts. 116 al 145). Con la Disposición Transitoria Primera se liquidan definitivamente los Fondos Mixtos Regionales de Capacitación y Promoción Turística, creados en la Ley de 2001, y que a pesar de sus fallas habían sido espacios para la descentralización y la participación plural de los diferentes sectores involucrados en el desarrollo de la actividad turística en los diferentes estados del país. Adicionalmente, es importante tomar en cuenta que la Ley Orgánica del Turismo se articula con otras leyes que hay que considerar a la hora de definir la viabilidad jurídica de los proyectos turísticos. Si bien es cierto que durante la etapa de planificación de todo proyecto, y en el caso que nos compete (los proyectos de turismo) debemos considerar una serie de elementos técnicos para determinar su viabilidad, no es menos importante y por el contrario es fundamental considerar todos los aspectos legales vinculados con el turismo. La necesidad de regular los derechos y obligaciones de los actores del proceso turístico con el entorno, permite establecer las mejores prácticas para un desarrollo sustentable. En el caso concreto de la legislación venezolana debemos trabajar con tres leyes imprescindibles: La Ley Orgánica de Turismo que promueve, organiza y regula la actividad turística en base a los principios de un desarrollo sustentable y sostenible, La Ley orgánica para la Ordenación y desarrollo del Territorio que regula todo lo concerniente al uso y ocupación del territorio nacional, orientando los procesos de urbanización, industrialización y la conformación de sistemas de centros poblados en armonía con el ambiente y La Ley Orgánica del Ambiente que regula la gestión de los recursos naturales en el marco de un desarrollo sustentable. Sin que ello signifique que no se deban considerar otros instrumentos jurídicos dependiendo de cada caso específico. El mayor reto siempre está en cómo articular el ordenamiento jurídico y adaptarlo a la realidad porque en ocasiones las leyes aunque vigentes se encuentran desfasadas y por lo tanto sus regulaciones lejos de ayudar, obstaculizan el desarrollo y el bienestar de los pueblos. En este caso el reconocido experto mexicano Jorge Chávez de la Peña propone en su exitosa metodología de Turismo Ambientalmente Planificado, mejor conocida como “Ecoturismo TAP” la elaboración de un reglamento a nivel de gestión en cada proyecto, en donde se consideren los usos y costumbres de las comunidades nativas, incluyendo también los códigos de conducta ética, de esa manera se puede ayudar a solventar los vacíos de las leyes, que no prevén aspectos específicos a ese nivel. 2 Siempre se debe considerar el conjunto de instrumentos jurídicos existentes en la elaboración de todo proyecto turístico (acuerdos y tratados internacionales, Constitución Nacional, leyes ordinarias, leyes orgánicas, reglamentos etc.) y por supuesto generar en cada proyecto la más correcta aplicación de los mismos que garantice el éxito. Marchas y contramarchas recientes de la legislación en turismo.Desde finales de la década de los años treinta Venezuela, a la salida de la larga dura dictadura de Juan Vicente Gómez, inicia una carrera de importantes cambios de mano de los ingresos petroleros y da importantes paso de progreso y profundas transformaciones institucionales. Ese nivel de ingreso representó la posibilidad de aprovechar el desarrollo vertiginoso de las ciencias, las comunicaciones, los medios de transporte, la informática, que caracterizo al siglo XX. Para efectos de este trabajo abordaremos el análisis de tres momentos históricos muy bien diferenciados por el contextos políticos, económicos, sociales y jurídicos de cada uno. nos focalizamos en la legislación y cómo ella fue evolucionando en Venezuela, comprendiendo cada vez mejor, al menos desde el punto de vista de las regulaciones, el peso especifico que la actividad turística podía tener. Periodo Pre-democrático: Comprende desde la muerte del General Juan Vicente Gómez en Diciembre de 1935 hasta la caída de Marcos Pérez Jiménez el 23 de Enero de 1958. Durante buena parte de este periodo, los esfuerzos estuvieron centrados en generar la suficiente fortaleza institucional que permitiera la transición hacia una verdadera democracia, esto incluye tres instrumentos (03) jurídicos, todos aprobados durante la Presidencia del General Eleazar López Contreras (1936-1941), los cuales son de una gran significación por cuanto representan el primer intento serio y consistente del Estado venezolano por regular todo lo relacionado con la actividad turística, sentando las bases de asuntos tales como: promoción y capacitación turística, Registro Turístico Nacional (RTN), las competencias de los tres niveles de la administración pública (Nacional, estadal y municipal) en turismo, la creación de un ente encargado de orientar y asesorar las acciones en materia turística, y el Régimen de sanciones. Dos (02) de estos instrumentos tuvieron vigencia incluso muchos años después de culminado este primer periodo de nuestro análisis. Periodo democrático: comienza en el año 1959 con la elección del Presidente Rómulo Betancourt (1959-1964) y culmina en 1998 con la segunda Presidencia del Dr. Rafael Caldera (1993-1998). Durante este periodo se aprueba la Constitución de 1961, la cual representó un valiosísimo aporte en la construcción de la democracia venezolana, consagrando una serie de derechos individuales y colectivos que permitieron a la sociedad venezolana progresar en el marco de un estado social y de derecho. El punto de partida fue el llamado Pacto de Punto Fijo que le da estabilidad a los gobiernos electos por la vía del voto universal, directo y secreto. Este período aporto tres leyes: dos de ellas ordinarias (1973 y 1992) y una de carácter orgánico (1998). Treinta y cinco (35) años después de ser aprobada la primera ley, Venezuela vive una época dorada por el boom petrolero de la década del 70 y en este contexto es aprobada la primera ley de turismo que junto con las dos leyes antes mencionadas se constituyen en esta materia el legado jurídico de esa época. Debe reconocerse que hubo esfuerzos significativos por impulsar el desarrollo de la actividad turística y de hecho este sector alcanzo un importante nivel, sin embargo no fue lo suficiente para posicionarse como un sector importante del desarrollo nacional, su impacto más positivo se observo en el sector privado fortaleciendo el turismo de masas, de grandes cadenas y corporaciones hoteleras; descuidando y relegando el desarrollo de un turismo más vinculado a las comunidades que habitaban regiones con una gran riqueza natural y cultural, en las cuales el fomento de la actividad turística pudo generar en su momento respuestas oportunas de desarrollo. Periodo chavista: esta etapa se inicia con la llegada a la Presidencia de Venezuela del Comandante Hugo Rafael Chávez Frías, en Febrero de 1999, quien desde el principio de su gobierno ha impulsado una serie de profundos cambios, como la redacción y aprobación de una Nueva Constitución (1999), siendo ésta una base para la transformación de toda la estructura del Estado Venezolano. En este sentido encontramos que la Constitución de 1999 le otorga rango Constitucional al turismo. Así en el Articulo 310: “El turismo es una actividad económica de interés nacional, prioritaria para el país en su estrategia de diversificación y desarrollo sustentable. Dentro de la fundamentación del régimen socioeconómico previsto en esta Constitución, el Estado dictará las medidas que garanticen su desarrollo. El Estado velara por la creación y fortalecimiento del sector turístico nacional” Durante los más de trece (13) años que gobernó el Presidente Hugo Chávez se promulgaron cuatro (04) leyes orgánicas de turismo, en las cuales se ha plasmado un gran interés por convertir al turismo en uno de los sectores prioritarios y estratégicos de la economía venezolana. Así observamos como la ley de 2001 suprime la Corporación de Turismo de Venezuela, y en consecuencia crea el Viceministerio de Turismo, amplia la participación en el Directorio del Instituto Autónomo Fondo Nacional de Promoción y Capacitación para la participación Turística INATUR (siete miembros) y hace lo mismo en el Directorio de los Fondos Mixtos de Promoción y Capacitación Turística Regionales (siete miembros) ratifica los procesos de descentralización hacia estados y municipios, le otorga rango legal por vez primera al Consejo Superior de Turismo, dándole un peso especifico al sector privado en el desarrollo de la actividad. También se debe resaltar como un avance en esta ley el planteamiento sobre turismo sustentable como política de Estado. El turismo y la recreación para la comunidad se establecen como un servicio promovido por el Estado con la finalidad de elevar la calidad de vida de la población. En esa misma dinámica avanza la ley promulgada en 2005, con la cual se crea el Ministerio del Turismo, se amplia a ocho (08) miembros el Directorio del INATUR, incorporando a un representante de las comunidades indígenas y en el Directorio de los Fondos Mixtos de Promoción y Capacitación Turística Regionales se suprimen el representante que según la anterior ley designaba el Viceministro de turismo. Pero también se elimina al representante designado por las universidades, iniciando una tendencia en favor de limitar la participación para actores que venían actuando formalmente dentro del sector. Por otra parte, se avanza en materia Crediticia estableciéndo los porcentajes mínimos y máximos que la Banca privada debe poseer en su cartera de créditos para el sector turismo, igualmente se fija el porcentaje mínimo de las entidades financieras públicas bancarias y no bancarias, intentando así garantizar el financiamiento para el desarrollo del turismo interno. En la Ley Orgánica de Turismo del 31 de Julio de 2008, observamos que el objetivo fundamental que se plantea es contribuir en la construcción de una nueva sociedad socialista, en donde las relaciones sociales de producción comprenden otros tipos de propiedad diferentes a la pública y la individual, tales como: la autogestionaria, la asociativa y la comunitaria. En este nuevo marco legal se concibe al turismo no como una industria sino como un proceso que debe generar beneficios a toda la colectividad en su desarrollo diario, garantizando la inclusión social y económica de las comunidades organizadas y demás formas de participación popular. En esta ley se puede observar como claramente reduce y limita la participación, particularmente del sector privado, excluyéndolo del Directorio del Instituto Nacional de Turismo (INATUR), así como a otros sectores que hasta entonces habían tenido una participación: de ocho (08) miembros en la junta Directiva se reduce a cinco, y todos son nombrados por el Ministro ó Ministra. Ocurre lo mismo para el caso de los Fondos Regionales de turismo, los miembros se reducen de cinco (05) a tres (03) y son de libre nombramiento y remoción por el Ministro ó Ministra. Los Fondos Regionales pierden de esta manera el carácter mixto de sus decisiones, publico y privado, aunque el sector privado sigue aportando a la formación de dichos fondos regionales. También se suprime el capitulo referente a los mecanismos de participación y concertación entre el sector público y privado en la actividad turística, con lo cual se le retira el rango legal que las dos leyes anteriores le otorgaron al Consejo Nacional de Turismo. Ente este que agrupa a todas las cámaras de turismo del país, así como las asociaciones nacionales y estadales de los prestadores de servicios turísticos, cooperativas y demás formas asociativas dedicadas a la actividad. En la conformación del Sistema de Turístico Nacional se suprime el sector mixto y se incluye a las comunidades organizadas. Finalmente la Ley Orgánica de Turismo aprobada el 15 de Junio de 2012 acentúa el carácter centralista de la anterior, liquidando los Fondos Mixtos de Capacitación y Promoción Turística. El principal objetivo que se le asigna es impulsar el desarrollo del turismo social y el turismo como actividad comunitaria y se favorecen las inversiones que se orienten por apoyar esta política. Instituciones y acuerdos internacionales en materia de turismo a los cuales pertenece VenezuelaPara que tengamos una idea más precisa de la importancia del turismo en el sistema jurídico internacional transcribimos a continuación el artículo 13 aparte 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establecida por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de Diciembre de 1948: “Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso el propio, y a regresar a su país” y el artículo 24 ”Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas”. Por lo tanto podemos afirmar que el turismo es una actividad que contribuye efectivamente al ejercicio de dos derechos fundamentales, el libre transito y el disfrute del tiempo libre. Partiendo del hecho que la actividad turística es una actividad internacional de un enorme impacto político, económico, social y cultural en donde los desplazamientos de los flujos de turistas de un país a otro, establecen relaciones públicas y privadas entre los estados, organizaciones no gubernamentales, empresas privadas y particulares, y siendo estas relaciones reguladas por el Derecho Internacional Público y el Derecho Internacional Privado, se genera una integración del turismo en las Relaciones Internacionales. Por esa razón trabajaremos con una definición de Relaciones Turísticas Internacionales del Prof. Español Jordi Montaner Montejano que la define como “El conjunto de relaciones que establecen los Estados soberanos con territorio propio, reconocidos según el derecho internacional con el fin de llevar a cabo acuerdos de todo tipo bilaterales ó multilaterales, tanto en el ámbito público como privado, en el marco del establecimiento de una paz y cooperación de la comunidad internacional” 3 Como se desprende de la anterior definición las Relaciones turísticas internacionales se establecen en las esferas pública y privada, por tanto, haremos mención no solo de los acuerdos internacionales que Venezuela como Estado soberano ha suscrito, sino también a las instituciones de carácter privado a las que pertenecen las organizaciones nacionales que desarrollan su actividad en el sector del turismo. La República Bolivariana de Venezuela es miembro de los siguientes organismos en materia de turismo:
Organismos internacionales que agrupan al sector privado del turismo:
Consideraciones finales.Al aprobarse el texto de la Ley Orgánica de Turismo el 15 de Junio de 2012, no hay dudas que ésta avanzó en el carácter centralista que ya había definido la Ley del 31 de Julio de 2008. Ambas significan un importante retroceso en relación con las leyes de 2001 y 2005 que propiciaron la creación de espacios de participación plural y descentralizada para los distintos actores que intervienen en el turismo, generando estructuras institucionales de estimulo al turismo y de participación (FONDOS MIXTOS, INATUR, MINTUR) responsables de su desarrollo. De tal manera que estamos ante una visión en extremo centralista y estatista, donde el objetivo principal de la Ley vigente es fomentar el desarrollo del turismo a partir de las comunidades organizadas y en instancias del llamado Poder Popular, muy controladas políticamente. Para ello establece una relación directa del ejecutivo central con las comunidades, sin medicación o intervención en dicha relación de ningún otro actor con injerencia en el turismo. De igual forma y por el mismo sendero transita el proyecto de Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, aprobada en primera discusión por la Asamblea Nacional el 29 de Septiembre de 2008 y que no se aprobó de manera definitiva. Iniciando un nuevo proceso de consulta a mediados de 2013. De aprobarse esta Ley se establecería una nueva división político-territorial para la República, con la creación de las Regiones y los Distritos Productivos, así como la creación de los agentes del Ejecutivo Nacional que ejercerán la autoridad sobre estos espacios funcionales: la Autoridad Regional y la Autoridad Distrital, ambos designados por la Presidenta ó el Presidente de la República. Serían ellos quienes los encargados de la coordinación ejecución y seguimientos de los planes nacionales en los referidos espacios territoriales. Aquí también observamos como se pretende imprimir a este instrumento jurídico un regreso al centralismo de Estado, el cual se había superado con el proceso descentralizador iniciado en Venezuela en la década de los 90. Con la designación de estas autoridades se puede llegar a constituir gobiernos paralelos, diferentes a los establecidos en la Constitución Nacional como son: las Alcaldías y las Gobernaciones. La Ley orgánica del Ambiente, del 22 de Diciembre de 2006, completa el marco legal básico, con el cual se hace imprescindible trabajar en los proyectos turísticos. Hay que reconocer que en la elaboración de esta ley se hizo un esfuerzo para adecuarla a las requerimientos políticos, económicos, sociales y culturales de nuestros tiempos, avanzando en aspectos tales como: la guardería ambiental y la creación de una jurisdicción especial penal ambiental. Sin embargo, la estrecha coordinación y complementariedad que esta ley debe tener en su aplicación con la Ley Orgánica para la Ordenación y Desarrollo del Territorio, la hacen muy susceptible de reproducir el esquema centralista. BibliografíaChávez De la Peña, Jorge. (2005). Ecoturismo TAP: Metodología para un Turismo Ambientalmente Planificado. Editorial Trillas. México. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Segunda versión, Gaceta Oficial Nº 5.453 de fecha 24 de Marzo de 2000. Ediciones Juan Garay. Caracas. Ley de Turismo del 27 de Agosto de 1938 Ley de Turismo. Gaceta Oficial Nº 1591 Extraordinario de fecha 22 de Junio de 1973 Ley Orgánica de Turismo. Gaceta Oficial Nº 36.546 Extraordinario de fecha 24 de Septiembre de 1998 Ley Orgánica de Turismo. Gaceta Oficial Nº 37.332 de fecha 26 de Noviembre de 2001. Decreto Nº 1.534 de fecha 08 de Noviembre de 2001. Ley Orgánica de Turismo. Gaceta Oficial Nº 38.215 de fecha 23 de Junio de 2005. Ley Orgánica de Turismo. Gaceta Oficial Nº 5.889 Extraordinario de fecha de fecha 31 de Julio de 2008. Decreto Nº 5. 999 de fecha Ley Orgánica de Turismo. Gaceta Oficial Nº 39.955 de fecha 29 de Junio de 2012. Decreto Nº 9044 de fecha 15 de Junio de 2012. Montaner Montejano, Jordi. (2002). Política y Relaciones Turísticas Internacionales, Editorial Ariel. Barcelona. Reglamento del Servicio de Turismo del 16 de Noviembre de 1937 Sitios web consultados |
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